公立医院去行政化改革
日期:2017-04-02

1、公立医院行政化弊端

长期以来,公立医院的行政级别身份,医院的院长、所有行政人员乃至于部分医务人员都有行政级别,包括医院自身的身份、机构设置、人员编制、管理权限也是由其行政级别来确定的,行政化几乎成了公立医院的“生命线”。
(1)公立医院行政化导致卫生主管部门管理困难。由于公立医院行政化管理体系,按照干部管理权限,许多医院院长与卫生主管部门领导同样级别,作为行业主管部门,受制于行政级别限制,造成行业管理落实起来困难。
(2)行政化导致公立医院组织机构庞大管理成本增加。由于公立医院的行政身份,医院却需要按照政府部门对口,党政工青妇等部门需要在公立医院专设,政府一些临时性的机构需要设立,例如精神文明办、创建办等部门数不胜数,公立医院基本办成了小政府。加之公立医院后勤保障服务没有实行社会化,造成庞大的后勤保障服务支持系统,更加剧了医院管理组织的庞大,造成医院管理成本增加,管理效能和效率不高。
(3)行政化造成公立医院的垄断优势地位。医院长期的行政化管理,员工事业单位身份制度,造就了员工的先天优势。特别是在"老子管儿子"的体制下,部门利益明显的行政管理体系,政策以及管理的倾向性,造成公立医院的优势地位明显,对医疗市场具有一定的垄断性,不公平的政策“玻璃门”,无法形成有效的公平竞争环境。
(4)行政化造成医院管理无序。医院行政化体制,由于医院产权制度不清,政府部门管理医院职责不明,加之政府部门的利益的博弈冲突,造成谁都管医院可谁又不管医院的状况,形成公立医院的无序发展状态,负债经营,举债发展,给医院带来了较大的经济负担。
2、新医改更加强化了公立医院的行政化
新医改的方向是政事分开、管办分开,可从医改的实际效果却走向却不同,更加深了政事不分,管办一体化,出现“再行政化化”的迹象,主要表现在卫生行政部门医改政策方面。
(1)人事制度管理:由于医院属于事业单位,编制直接由政府管理和控制,由于医院的业务的复杂性,人员需求与业务量大小关系密切,由于医院编制指标审批困难,需要的人进不来,不需要的流不出去,形成一些医院的员工身份有多种方式,有正式编制的、有上级部门计划外编制的、有医院计划内编制的、有医院计划外编制的等。由于计划内编制的稀缺性,为权利寻租留下巨大的空间。政府部门不但掌握公立医院的人事编制权,还直接决定了院长的任免,更加导致公立医院行政化趋向。
(2)薪酬制度管理:新医改实行“工资总量"管理,加强了对公立医院工资发放的行政调控力度,由于采取计划经济思维模式管理,行政调控缺乏科学的工资总额设定标准和办法,直接影响了医务人员的积极性。
(3)收支两条线管理:新医改对一些公立医院实行“收支两条线管理”,或实行财务集中管理,直接干预医院微观管理。
(4)药品改革管理:建立基本药品制度,实行药品统一招标,规定医院不得二次议价,推行药品零差价,打击药品回扣等药品改革措施,更加强化了对公立医院的行政干预。地方卫生主管部门的领导真正成为了总院长,即当裁判员,更多的是当起运动员。
(5)医疗收费价格管理:政府对公立医院医疗收费价格实行严格的行政管控,医疗技术服务项目严重倒挂,低成本收费,由于单一的按照医疗服务项目收费的不合理性,促使公立医院逆向选择,采取多开药、多检查、过度治疗增加收入。
(6)医疗资源配置管理:政府部门加强了对公立医院基础设施建设项目的审批、医疗设备添置的审批,通行政审批制度控制公立医院的扩张。
3、公立医院去行政化改革
中共中央十八届三中全会《决定》指出:经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。
《决定》同时指出:加快事业单位分类改革,加大政府购买公共服务力度,推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,创造条件,逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构,推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。建立各类事业单位统一登记管理制度。
(1)真正落实政事分开、官办分开:正确理解“政事分开、管办分开”必须把握好:一是进一步转变政府职能,卫生行政部门主要承担发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能,从公立医院具体事务的微观运作中摆脱出来,加强全行业的监督管理。二是其他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务。为公立医院履行公共服务职能,维护群众利益提供保障条件。三是建立完善公立医院法人治理结构是实现分开的关键。落实公立医院独立法人地位,使公立医院承担具体经办管理医院的职能,并承担相应的责任。卫生行政部门不干预医院的具体管理事务。探索建立和完善医院理事会或管理委员会为核心的法人治理结构,明确所有者和经营者的责权,形成决策、执行、监督相互制衡的机制。对公立医院的举办政策和对其他医院的监管政策分开,不同类型的医院承担不同的职责,赋予不同的政策要求,采取不同的监管手段。对于公立医院,要采取行政、经济、法律的手段相结合,内部治理和外部治理相结合;对于其他医院,主要采取行业管理和外部治理的办法。
(2)取消医院行政级别,建立事业法人制度:公立医院同卫生行政部门脱离行政关系,成为完整意义上的独立法人,对其所有活动,包括人员雇用、服务提供、资产购置、接待与投资等,独立承担所有民事和刑事法律责任。取消医院行政级别,打破医务人员干部级别身份,医院之间只有规模大小、服务领域、服务水平之别,而没有行政级别的高低上下之分,医院员工只有职称的差异,没有行政级别之分,真生推行全员合同制。实行从行政方式来管理医院,走以企业化方式来管理医院,对于政府职能的重心和作用,对于医院本身的经营效率,都将产生根本不同的影响。由于公立医院具有公益性与经济性的双重属性,政府管公益性,而医院在公益性前提下管经济性,因此公立医院应在财务、人事和日常管理上拥有了更多的自主权,是自我管理、自我发展的法人实体。通过建立事业法人治理结构,公立医院实行了董事会/监事会管理下院长负责制,这就避免了原来“全体公民-政府-医院院长-医务工作者”关系链上过多的委托代理层次,导致所有者的利益、职能、责任和约束管理等在医疗服务中的弱化。建立事业单位法人治理结构,建立多种投资主体混合的医院产权制度,有利于政府转变职能,政府不直接经营医院。而卫生服务的供给可以考虑打破政府独家办医院的格局,通过产权制度改革将现有的医院所有制格局多元化化。
(3)建立政府购买医疗服务机制:医院去行政化,作为独立的事业法人,切断政府与公立医院的的利益联系,减少对公立医院的财政投入,建立政府购买医疗服务机制,促使公立医院行使社会职能,体现政府在医疗服务方面的公益性。
(4)放松对公立医院的政策管控:按照独立事业法人经营医院,改革药品统一招标制度,实行药品统一竞价制度,通过竞价平台发布药品价格信息,指导医院降低药品采购成本,允许医院药品获得药品返点、促销让利、捐赠、科研费等合理的药品收益,提高医院管理药品的积极性,压缩药品回扣的空间。放松医疗服务价格管制,提高医疗技术收费价格,通过医保基金预算支付改革,调控公立医院的收入价格,促使医院获得合理的收益。

 

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